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四善二十七最古代官员如何考核

发布时间:2020-12-29 10:14:33 阅读: 来源:PH计厂家

“四善二十七最”:古代官员如何考核?

洪迈在《容斋随笔》“四笔”中说:“唐制,尚书考功掌内外文武官吏之考课,凡应考之官家,具录当年功过行能,本司及本州长官对众读议其优劣,定为九等考第,然后送省。……今但付之士按吏据定式书于印纸,比者又令郡守定县令臧否高下,人亦不知所从出。”粗略看来,此言是说唐宋两朝考绩方式多有不同,宋代考绩不如唐朝严谨。

考绩,也称考课,考核,课绩和考察,是对在职官吏政绩状况进行评价,确定等级和去留。洪迈写这段文字是指责当朝不好吗?不是!思忖《容斋随笔》主旨,洪迈决不会有此意。他不过把观察到的现象记录下来而已。确实,考绩走过遥远的路途之后,形成了意味深长的情势,一面是高层千方百计堵塞漏洞,另一面则是在具体的操作中日益流于形式,严重程序化。

查阅史书,官吏考核的制度和方法在我国源远流长。《尚书》中有“三载考绩,三年黜陟幽明”的说法,尽管此说未必真正实行过,但后来各朝大都采取了3年考绩的办法。考核的标准和内容,从先秦到清,历朝历代虽有很大差别,但大多包含对官吏自身的要求,对农业生产、户口情况、财政收入、社会治安以及能否发现人才等方面的内容。对官吏自身的考核,从先秦开始,就以德、能、功来要求官吏。荀子提出“德以叙位,能以授官。”唐代的“四善”(一曰德义有闻,二曰清慎明着,三曰公平可称,四曰恪勤匪懈),就是把官员自身的道德修养放在首位。至于劝课农桑,户口增加,狱讼无冤,推荐人才等等,则是考核官吏具体的业务能力。

对官吏考核的方法有定期、不定期,逐级考核和专项考核等多种。从汉代至唐宋,大抵一年一小考,三年一大考。明朝规定,三年初考,六年再考,九年通考。当然,不定期考核、逐级考核、单项考核也很流行。汉代实行逐级考核,皇帝考核丞相,三公;尚书考核列卿,御史中丞考核刺史、丞相和三公;刺史考核郡太守,郡太守考核县令、县长,县令考核乡三老、啬夫。采用多种方法考核以后,就可以定出等级来。汉代考核的结果,最好的称最,差的称殿。唐代官吏考核分为三等九级,即上、中、下三等,上上,上中、上下,中上、中中、中下,下上、下中、下下九个级别。按“四善”“二十七最”的标准,一最四善为上上,一最三善为上中,一最二善为上下,无最二善为中上,无最一善为中中,职事粗理,善最不闻为中下,爱憎任情,处事乖理为下上,背公向私,职务废缺为下中,居官谄诈,贪浊有状为下下。明朝分为称职、平常和不称职三种等级。在三年内,两次考核称职,一次平常的,按称职算,两次称职,一次不称职,按称职算;一次称职,一次平常,一次不称职,按平常算;两次不称职,或两次平常,一次称职或一次不称职的,按不称职计算等级。

吏考核方式方法虽然不一定很完满,但能作为一种制度延续下来,自有可取之处,对官员的管理肯定发挥了积极作用。凡事都有吊诡之时,实行既久的官吏考核也是如此。到了唐代中后期,监督、制约机制的不完善,官僚体制的各种弊端表现得较以前突出,考绩在很大程度上逐渐流于形式,将被考核的官员一律定为“中上考”的情形越来越多。《唐会要》“考功郎中”条,记德宗贞元六年(790年)正月事说:“自至德以来,考绩之司,事多失实。常参官及诸州刺史,未尝分其善恶,悉以中上考褒之。”某些人因身份地位不同,基本是未考核已定级。负责地方军政、民政、行政重务的官员,其课绩基本都定在上考范围之内,所谓的“考”,实际是花费人力、物力,把形式认认真真演诵一遍,然后堂而皇之地在上考中再区分为上中下三等。

每个皇朝都出台了不少有关考察的命令,也屡次强调要认真执行,结果却往往不得力,常常成为徒有其名的具文。南宋高宗时,枢密院编修郑刚中说:“每当朝廷要施行一件事的时候,总是交代给监司去办,监司交代给郡守,郡守再交代给县令。各自将档下达的手续办理完毕,却不再过问对于老百姓是否带来了实惠。……结果,现在无论朝廷颁布任何良法美意,天下人都知道不过是虚设空文。这种欺罔诞谩之弊,至今不能革除,上下各级普遍如此,只图应付当前,到了检查的时候,就拼凑些彷佛近似的材料,向上报告。”郑氏虽未特指考绩,却把各级官吏对待考绩乃至治事的方法揭得见底了。不独如此,为了利益,结党营私,不在少数。在宋代,即便是依照常规进行考课的地区、部门,也严重存在“考课不实”的问题。例如,地方虚报治事绩效;只写劳绩,不记拖欠等等。

到了清代,考绩仍未摆脱走过场的尴尬局面。《晚清官场规则研究》记述晚清的考核制度云:“内阁汉侍读仅2缺,另称‘正副阁长’,例均保列一等。旗人侍读14缺,必须兼诰敕者才能保为一等。翰林院自侍读至检讨,必须在南书房、上书房入值,在清秘堂、国史馆任提调以及办院事、协办院事者,可保列为一等。”同过往的朝代一样,官员的特殊群体仍然享受特殊待遇。

从根本而言,虚应故事的弊端与体制相关,体制不变,监督机制不变,考绩就难免沦入严重形式化,唐宗宋祖都如此。考核,本是一件不错的事情,最终却异化变味,首先在于高层与基层隔膜,在于某些人凭借特权谋取私利,另一些无势无派的人就觉得不过尔尔,无论好坏自己都不是获利者,上司指东即云东,长官道西就称西,久而久之,好事便陷入尴尬境地,不复有繁荣之态。

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